jawna zielona

Gdyby potraktować osiem kolejnych raportów o stanie Zielonej Góry, od pierwszego za 2018 rok po raport za 2025 rok, jako jeden wielki dokument opowiadający nie tylko o mieście, ale również o sposobie myślenia miejskiej administracji, otrzymalibyśmy historię dość osobliwą.

Z jednej strony przeczytamy o mieście naprawdę aktywnym: inwestującym, korzystającym z funduszy europejskich, modernizującym transport publiczny, rozwijającym szkoły i usługi społeczne, budującym majątek i podejmującym niekiedy bardzo trudne działania kryzysowe. Z drugiej strony natomiast, przeczytamy o administracji, która przez zadziwiająco długi czas potrafiła zgromadzić ogrom informacji o sobie, lecz miała znacznie większy problem z odpowiedzią na elementarne pytanie: co z tych wszystkich informacji wynika o Zielonej Górze? I właśnie ta różnica jest kluczem do oceny raportów o stanie miasta.

Nie należy przy tym popełnić wygodnego błędu i uznać, że skoro raporty są słabe, to samo miasto również musi być źle zarządzane. Z materiałów, dostępnych na stronie BIP, taki wniosek nie wynika. Wręcz przeciwnie. W wielu latach Zielona Góra potrafiła skutecznie inwestować, zdobywać zewnętrzne pieniądze, utrzymywać stabilność finansową i sprawnie organizować rozbudowaną sieć usług.

Problem leży gdzieś indziej: jakość miasta i jakość raportowania o mieście to dwie różne rzeczy i paradoksalnie przez lata raporty bardziej utrudniały dostrzeżenie rzeczywistych sukcesów Zielonej Góry, niż pomagały je pokazać. Tak samo zresztą jak utrudniały identyfikowanie jej problemów. Mieszkaniec otrzymywał surowiec i miał sam zostać analitykiem finansowym, specjalistą od polityki społecznej, demografem, urbanistą, księgowym spółek komunalnych, ekspertem od transportu oraz, w wolnych chwilach, archeologiem cyfrowym.

Punkt wyjścia w 2018 roku był właściwie symptomatyczny dla wszystkiego, co wydarzyło się później. Materiał dotyczący pierwszego ustawowego raportu liczył łącznie około 954 stron i obejmował właściwy raport, budżet, informację o stanie mienia, dokumenty społeczne, środowiskowe, dotyczące bezpieczeństwa, jednostek oraz spółek. Już wtedy nie mieliśmy więc jednego produktu analitycznego, tylko wielką skrzynię z dokumentami, z której należało samodzielnie odtworzyć obraz miasta. Co ciekawe, obraz ten po wykonaniu całej tej pracy był wcale nie ponury. Zielona Góra znajdowała się wówczas w fazie bardzo intensywnej modernizacji. Dochody bieżące wyniosły około 795,5 mln zł, wydatki bieżące 742,9 mln zł, co dawało solidną nadwyżkę operacyjną rzędu 52,6 mln zł. Ogólny deficyt przekraczający 143 mln zł wyglądał efektownie dopiero do chwili, gdy zauważało się, że wydatki majątkowe sięgnęły aż 323,6 mln zł. Miasto nie zadłużało się po to, by opłacić światło w urzędzie i pensje nauczycieli. Budowało. I robiło to na naprawdę dużą skalę.

Rok 2018 pokazuje więc Zieloną Górę w szczytowym momencie inwestycyjnego optymizmu. Modernizowano transport, rozwijano infrastrukturę, integrowano tereny dawnej gminy, wykorzystywano środki europejskie i powiększano majątek. To są realne osiągnięcia i udawanie, że ich nie było, byłoby równie nierzetelne jak bezkrytyczne przepisywanie miejskiej propagandy sukcesu. Jednocześnie już wtedy pojawiał się problem, który później będzie powracał z regularnością administracyjnego refrenu: plany były ambitniejsze od możliwości terminowego wykonania. Miasto umiało przygotowywać projekty i zdobywać finansowanie, ale coraz trudniej było prowadzić równolegle tak wielki portfel przedsięwzięć. Wzrastał dług i, co równie ważne, rosła wartość infrastruktury, którą później trzeba będzie utrzymywać. To bardzo ważne rozróżnienie. Nowy autobus, droga, park czy system informatyczny nie przestają kosztować po przecięciu wstęgi. Rok 2018 był więc nie tylko historią ekspansji, ale początkiem wystawiania rachunku przyszłym budżetom.

Już wtedy jednak raportowanie nie wykonywało podstawowej pracy za mieszkańca. Brakowało jednej nadrzędnej konstrukcji, wspólnego spisu treści, konsekwentnej numeracji, streszczenia wykonawczego, kilku najważniejszych sukcesów, kilku najważniejszych porażek oraz prostego zestawienia tego, co zmieniło się w stosunku do roku poprzedniego. Informacja była formalnie dostępna, lecz praktycznie jej użycie wymagało wędrowania pomiędzy częściami, załącznikami i zewnętrznymi dokumentami. Można zatem powiedzieć, że już przy pierwszym raporcie ustalono pewną urzędową tradycję: wszystko gdzieś jest. Trzeba tylko wiedzieć gdzie, wiedzieć czego szukać, znać język finansów publicznych, administracji i spółek komunalnych, a następnie poświęcić na to wieczór, weekend albo kilka dni życia. Formalnie wszystko się zgadza, bo jest jawne, kto chce może wejść sobie na BIP i poczytać stosy dokumentów. Można też sobie wejść na Mount Everest, ale to nie oznacza jeszcze że droga na ten szczyt jest tak samo wygodna jak z domu do sklepu.

Rok 2019 był kontynuacją infrastrukturalnego rozpędu i przyniósł jeden z tych sukcesów, które raport powinien był eksponować znacznie mocniej, ale analitycznie, a nie promocyjnie. Transport publiczny przeszedł gigantyczną modernizację. MZK przewiózł około 21,3 mln pasażerów, flota liczyła 89 autobusów, z czego 43 były elektryczne, a jej średni wiek spadł z 15,59 roku na początku 2018 do zaledwie 4,3 roku pod koniec 2019. To nie jest kosmetyczna wymiana kilku pojazdów do pamiątkowego zdjęcia. To rzeczywista technologiczna zmiana systemu transportowego. Jednocześnie właśnie w tym sukcesie widać ograniczenia ówczesnego sposobu raportowania. Pojawia się efektowna informacja o „95 tys. uczniów” korzystających miesięcznie z bezpłatnej komunikacji, choć przy liczbie uczniów w mieście nie mogła ona oznaczać unikalnych osób. Najprawdopodobniej chodziło o przejazdy albo rejestracje. Wskaźnik wyglądał pięknie, dopóki ktoś nie zadał niewygodnego pytania: co właściwie mierzymy?

W 2019 roku widać też bardzo dobrze, że rozwój Zielonej Góry nie był równomierny. Fundusz Integracyjny, mający materialnie potwierdzić korzyści połączenia miasta z gminą, był wykorzystywany w poszczególnych sołectwach w skrajnie różnym tempie. Jeleniów dochodził do 100 proc. wykorzystania, podczas gdy Sucha miała około 23 proc. Co więcej, wysokie wykonanie finansowe nie zawsze oznaczało zakończenie inwestycji. W Raculi około 88 proc. środków było już przypisanych, ale większa część wartości dotyczyła nadal trwających przedsięwzięć. To bardzo ważny motyw przewijający się później przez kolejne raporty: wydanie pieniędzy, podpisanie umowy, rozpoczęcie zadania i oddanie mieszkańcom gotowej inwestycji to cztery różne rzeczy. W miejskiej sprawozdawczości nader często zachowują się jednak jak bliscy krewni, których nikt nie chce rozsadzać przy świątecznym stole.

Budżet Obywatelski w 2019 roku pokazywał tę słabość jeszcze wyraźniej. Wybrano 23 zadania za ponad 6 mln zł, a wykonano wydatki na około 3,36 mln zł, czyli mniej więcej 54 proc. Niektóre projekty zrealizowano dobrze, inne zakończyły rok na dokumentacji, analizie albo przygotowaniu przetargu. To nie jest tylko księgowość. Budżet obywatelski ma szczególny charakter, bo mieszkańcy nie głosują na „rozpoczęcie procedury projektowej”. Głosują na park, boisko, chodnik czy uspokojenie ruchu. Jeżeli wygrywający projekt przez kolejny rok istnieje głównie w segregatorze, miasto może uważać, że proces trwa, lecz obywatel ma pełne prawo uważać, że obietnica pozostaje niewykonana.

Równie ciekawy był sygnał mieszkaniowy. Zasób lokali zmniejszył się między 2018 a 2019 rokiem z 3829 do 3752 mieszkań, czyli o 77 lokali, podczas gdy KTBS rozpoczynał budowę kolejnych 50 mieszkań. Obie informacje są prawdziwe, ale oznaczają różne rzeczy, bo lokal TBS i lokal komunalny nie obsługują dokładnie tej samej grupy potrzeb. Już wówczas można było więc zobaczyć problem, który później okaże się strukturalny: miasto inwestuje, buduje, sprzedaje, restrukturyzuje, ale raport nie odpowiada na pytanie o wynik końcowy dla mieszkańca. Czy na mieszkanie czekało się krócej? Ilu ludzi czekało? Ile było pustostanów? Czy zasób dostępny dla gospodarstw o najniższych dochodach rósł czy malał? Tego rodzaju pytań raporty najwyraźniej długo nie lubiły, być może dlatego, że liczba wydanych decyzji jest znacznie grzeczniejsza od czasu oczekiwania człowieka na dach nad głową.

Pod względem ogólnej kondycji Zielona Góra w 2019 roku pozostawała miastem finansowo stabilnym i infrastrukturalnie rozpędzonym, ale rozwijającym się nierówno i coraz mocniej zależnym od umiejętności domykania wielkich projektów. Zadłużenie wynosiło około 386,2 mln zł, mniej więcej 35,9 proc. dochodów, co nie oznaczało kryzysu. Jednocześnie część zobowiązań i kosztów utrzymania nowej infrastruktury sięgała perspektywą lat czterdziestych XXI wieku. Raport jako dokument nadal jednak bardziej przypominał elektroniczny segregator niż diagnozę. Materiał liczył 161 stron, ale stanowił kompilację dokumentów o różnych funkcjach i stylach, z osobną warstwą urzędową i osobną, dużo bardziej promocyjną prezentacją sukcesów.

Potem nadszedł 2020 rok i pandemia dała miastu coś, czego żaden urząd sobie nie zamawia, ale co z punktu widzenia analizy administracji jest bezcenne: prawdziwy test obciążeniowy. Zielona Góra zdała go pod względem instytucjonalnym całkiem dobrze. Miasto kupowało środki ochrony, organizowało miejsca kwarantanny, finansowało testy, kupowało sprzęt komputerowy dla nauczycieli, zwiększało zabezpieczenie DPS, przystosowywało obiekty do potrzeb medycznych, utrzymywało szkoły, transport i pomoc społeczną oraz podejmowało działania wobec przedsiębiorców. To był rzeczywisty sukces administracyjny, zwłaszcza że kryzys był nagły, wielowymiarowy i obejmował właściwie wszystkie miejskie systemy równocześnie.

I właśnie dlatego jeszcze mocniej razi to, czego raport nie zrobił. Bardzo dobrze dokumentował, co kupił urząd, jakie środki podjęto i ile działań wykonano, ale znacznie gorzej odpowiadał na pytania o stan mieszkańców. Ilu ludzi straciło pracę? Czy wzrosły zaległości czynszowe? Jak pandemia wpłynęła na zdrowie psychiczne dzieci i dorosłych, samotność seniorów, przemoc domową albo ubóstwo? Innymi słowy, raport całkiem sprawnie zbadał odporność instytucji, a znacznie słabiej odporność społeczeństwa. Urząd opisał, czy działał urząd. Mieszkańca pozostawił z pytaniem, jak właściwie przeżyło to miasto.

Pandemia rzeczywiście uderzyła również w inwestycje. Wydatki majątkowe wykonano tylko w około 68,2 proc. planu, przy szczególnie niskich poziomach w kulturze, sporcie, zdrowiu czy transporcie. Nie byłoby uczciwe winić administrację za każdy taki poślizg, bo 2020 rok nie należał do zwyczajnych. Problemem raportu jest jednak to, że nie tworzył zbiorczej klasyfikacji przyczyn niewykonania. Czy zawinięła pandemia, ceny, przetargi, projektowanie, brak wykonawców, błędne harmonogramy? Dobry raport powinien właśnie to rozdzielać, bo inaczej „wykonano 68 proc.” mówi niewiele.

Transport publiczny ponownie wyróżniał się na plus. MZK przewiózł około 17,05 mln pasażerów, mimo pandemii utrzymywał nowoczesną flotę z 43 autobusami elektrycznymi spośród 89 pojazdów i realizował rozbudowany projekt niskoemisyjnego transportu. Jednocześnie wpływy ze sprzedaży biletów mocno spadły. To był dokładnie ten moment, w którym raport mógł zacząć budować wieloletnią historię transportu: pasażerowie, koszt przewozu, udział komunikacji publicznej, punktualność, dostępność, udział samochodu. Niestety tego systemu wskaźników później konsekwentnie zabraknie. Zielona Góra będzie potrafiła powiedzieć, jakie autobusy kupuje, ale znacznie gorzej, czy dzięki temu mieszkańcy rzeczywiście częściej zostawiają samochody.

Rok 2020 przyniósł też niemal podręcznikowy przykład problemu komunikowania finansów. Sprawozdanie wskazywało wynik budżetu około plus 2,08 mln zł, natomiast wykres podpisany jako wynik budżetu pokazywał około 117,9 mln zł, wynikający z innego zestawienia obejmującego przychody i rozchody. Specjalista rozpozna różnicę. Mieszkaniec nie ma takiego obowiązku. Raport nie może działać na zasadzie egzaminu wstępnego z finansów publicznych.

Jeszcze ciekawiej robi się w 2021 roku. Pod względem bieżących finansów był to jeden z najmocniejszych lat całej analizowanej serii. Dochody wyniosły około 1,161 mld zł, wydatki 1,104 mld zł, nadwyżka budżetowa około 57,7 mln zł, a nadwyżka operacyjna aż 109,5 mln zł. Zadłużenie spadło do około 393,6 mln zł i miasto nie zaciągnęło w tym roku nowego kredytu. To naprawdę mocne dane. Nie potrzeba żadnej gimnastyki retorycznej, żeby je pochwalić.

Tym bardziej zadziwia stan samego raportowania. Zestaw za 2021 rok obejmował około 46 plików i około 1010 stron. Nie miał jednego manifestu dokumentów, jednego spisu treści, słownika pojęć, zestawu kluczowych wskaźników ani sprawnego systemu kontroli wersji. Nazwy w rodzaju „DOBR_0640”, „IMG_0002”, „cb 2” czy „sf2021” bardziej przypominały zawartość dysku sieciowego urzędu niż publiczny produkt informacyjny. Do tego część dokumentów dublowała dane, czasami w odmiennych wersjach. Szczególnym osiągnięciem była obecność ośmiu obszernych załączników opisujących rok 2020 w raporcie formalnie dotyczącym roku 2021. Nie zawsze było to merytorycznie bezpodstawne, bo część sprawozdań ustawowych powstaje z przesunięciem. Problem polegał na tym, że nikt czytelnikowi jasno tego nie uporządkował. W efekcie zamiast przekroju jednego roku otrzymywaliśmy mozaikę momentów.

To już nie jest drobnostka estetyczna. Jeżeli raport o stanie miasta miesza dane z różnych okresów bez wyraźnej metodologii, odbiorca może dojść do zwyczajnie błędnych wniosków. I tu powoli kończą się możliwości tłumaczenia wszystkiego trudnymi początkami nowego obowiązku ustawowego. Raport za 2018 rok był pierwszy. Rok 2019 można było potraktować jako uczenie się. Pandemia komplikowała 2020 i 2021. Ale pandemia nie obracała stron w skanach, nie wpisywała błędnych dat, nie nadawała plikom kryptograficznych nazw i nie kasowała spisu treści. Analiza za 2021 trafnie zauważa zresztą, że pandemia była w dokumentach przede wszystkim zdarzeniem sanitarnym i budżetowym, a nie lekcją strategiczną dla miasta. Wielu deficytów społecznych, takich jak braki usług opiekuńczych, rodzin zastępczych czy nierówności edukacyjne, COVID nie stworzył, tylko uwidocznił lub pogłębił.

Jeżeli szukać symbolicznego DNA modelu publikacyjnego, bardzo mocnym kandydatem jest rok 2022. Całość obejmowała co najmniej 48 unikalnych dokumentów: 33 PDF-y liczące około 920 stron i 15 dokumentów DOCX, nie licząc powtórzeń. W środku były skany, formularze, tabele, dokumentacja fotograficzna, materiały z różnych lat, różne metodologie i różne zakresy terytorialne. Raport główny miał zaledwie sześć stron. Resztę odpowiedzi przerzucono do załączników, spośród których część była pozbawiona warstwy tekstowej, miała obrócone strony, drobną czcionkę i nazwy niewiele mówiące odbiorcy. Jeżeli ktoś chciał się dowiedzieć, w jakim stanie znajduje się Zielona Góra, otrzymywał więc mniej więcej komunikat: materiały są, powodzenia.

A przecież sam stan miasta w 2022 roku wcale nie był katastrofalny. Dochody wyniosły około 1,176 mld zł, wydatki 1,243 mld zł, deficyt 66,93 mln zł, a nadwyżka operacyjna nadal była dodatnia i wynosiła około 16,89 mln zł. Zadłużenie wzrosło do 417,88 mln zł, około 35,5 proc. dochodów. Ustawowy margines bezpieczeństwa pozostawał duży. Ale właśnie rok 2022 powinien był zapalić pierwszą lampkę ostrzegawczą: nadwyżka operacyjna była już znacznie mniejsza niż rok wcześniej.

Co więcej, mniejszy od planowanego deficyt nie był sukcesem takim, jak mógł wyglądać na pierwszy rzut oka. Końcowy plan zakładał deficyt około 146,3 mln zł, a wykonano niespełna 67 mln. Tyle że poprawa nie wynikała z deszczu nieoczekiwanych dochodów, lecz przede wszystkim z niewydania około 84 mln zł. Innymi słowy: część „lepszego wyniku” powstała dlatego, że nie wykonano części planu. To może być racjonalne, może wynikać z przesunięć i okoliczności obiektywnych, ale nie jest tym samym co finansowy cud. Raport powinien taką rzecz wyjaśniać na pierwszych stronach, a nie pozostawiać czytelnikowi zadanie rekonstruowania jej z tabel.

Jednocześnie rok 2022 miał sporo autentycznych plusów. Miasto inwestowało ponad 182 mln zł, zwiększyło dostępność asystencji osobistej i opieki wytchnieniowej, system edukacji sprawnie przyjął dzieci uchodźców z Ukrainy, przeciętne wyniki egzaminacyjne w części obszarów były dobre, monitoring miejski i sieć AED dawały konkretne rezultaty, a współpraca z organizacjami społecznymi pozostawała szeroka. Ale obok tych sukcesów istniały kolejki do usług opiekuńczych, 77 osób czekało na DPS, brakowało wystarczającego wsparcia części osób starszych i chorych, zasób mieszkaniowy malał, brakowało miejskiego programu ochrony zdrowia psychicznego, a bezpieczeństwo drogowe w granicach miasta się pogarszało. Oto właśnie materiał na raport. Nie katalog programów. Nie rejestr uchwał. Konfrontacja sukcesów z nierozwiązanymi problemami.

Rok 2023 przynosi kolejny ważny punkt zwrotny, tym razem nie publikacyjny, lecz finansowy i strategiczny. Miasto przyjęło Strategię Rozwoju na lata 2023-2030 z czterema celami: „Miasto wyraziste”, „Wspólne miasto”, „Miasto w dobrym klimacie” oraz „Dobra praca – miasto nowoczesnego biznesu”. Jednocześnie poziom kontraktacji ZIT był bardzo wysoki. Problem polegał na tym, że nowa strategia nie została przełożona na prostą tablicę wyników. Jeżeli „Wspólne miasto” jest celem, pokażmy dostępność mieszkań, usług i transportu. Jeżeli „Dobra praca”, pokażmy zatrudnienie, wynagrodzenia, inwestycje i przedsiębiorczość. Jeżeli „Miasto w dobrym klimacie”, pokażmy emisje, jakość powietrza, zieleń i mobilność. Tymczasem znów dominował katalog działań. Strategia mówiła o kierunku, raport odpowiadał, że urząd prowadził projekty.

Finanse za 2023 rok były już wyraźnym ostrzeżeniem. Dochody wyniosły około 1,350 mld zł, wydatki 1,461 mld zł, a deficyt przekroczył 111 mln zł. Miasto zaciągnęło 140 mln zł kredytu EBI, którego spłata sięga 2048 roku. Najważniejsze było jednak coś innego: dochody bieżące były o około 32,79 mln zł niższe od wydatków bieżących. Podstawowy wynik operacyjny stał się ujemny. Zadłużenie wzrosło w ciągu roku z około 417,9 mln do 538,7 mln zł, czyli o ponad 120 mln zł. Relacja długu do dochodów wzrosła z około 35,5 do 39,9 proc.

Nie oznaczało to kryzysu ani bankructwa. Miasto nie miało zobowiązań wymagalnych i zachowywało bezpieczny margines ustawowego wskaźnika zadłużenia. Warto to podkreślić, bo krytyczna analiza nie polega na wyszukiwaniu najbardziej dramatycznego przymiotnika. Problem był subtelniejszy i ważniejszy: pogorszyła się elastyczność finansowa. Jednocześnie wydatki majątkowe były bardzo wysokie, około 333,9 mln zł, a majątek miasta wzrósł o blisko 196 mln zł. Dług nie znikał więc w czarnej dziurze. W znacznej części finansował realną modernizację. Ale rozwój stawał się coraz droższy.

Do tego doszedł kryzys środowiskowy w Przylepie. Dlatego 2023 rok najtrafniej można opisać jako rozwój przy narastającej nierównowadze. Miasto inwestowało i powiększało majątek, ale robiło to przy pogarszającym się wyniku operacyjnym, gwałtownie rosnącym długu, słabości mieszkalnictwa, napięciach w części spółek oraz nadzwyczajnym obciążeniu związanym z katastrofą środowiskową. To nie jest ani opowieść o katastrofie, ani o bezproblemowym sukcesie. Właśnie dlatego potrzebny jest raport analityczny. Propaganda potrafi powiedzieć „jest świetnie”, opozycyjna propaganda „jest tragicznie”. Raport powinien powiedzieć: tutaj jest dobrze, tutaj źle, tutaj ryzyko rośnie i oto dane, na których opieramy ocenę.

Rok 2024 powinien był już korzystać z doświadczeń sześciu poprzednich raportów. Tymczasem materiał nadal został rozbity na piętnaście osobnych plików: trzynaście DOCX-ów, PDF i arkusz XLSX, przy czym część najważniejszych danych finansowych znajdowała się właśnie w arkuszu wymagającym samodzielnej analizy. Mamy więc rok siódmy i nadal mieszkańca, który w celu poznania stanu własnego miasta powinien najwyraźniej znać nie tylko BIP, ale również funkcje arkusza kalkulacyjnego.

Najbardziej irytująca była część strategiczna. Raport stwierdzał, że jest jeszcze za wcześnie, aby ocenić osiągnięcie celów strategii obowiązującej do 2030 roku. Formalnie to prawda. W 2024 roku rzeczywiście trudno było oczekiwać osiągnięcia celów na rok 2030, albowiem kalendarz gregoriański bywa pod tym względem bezlitosny. Problem w tym, że nie trzeba czekać sześciu lat, aby sprawdzić kierunek. Wartość bazowa, wynik za 2024 rok, cel 2030, zmiana rok do roku. Tyle wystarcza, aby powiedzieć: poprawa, stagnacja, pogorszenie albo zagrożenie. Zdanie „jest za wcześnie, aby ocenić” w praktyce zastępowało system monitorowania.

Samo miasto znów miało co pokazać. Było aktywne inwestycyjnie, skutecznie pozyskiwało środki zewnętrzne, rozwijało opiekę nad dziećmi, szkolnictwo zawodowe i transport publiczny, uzyskiwało dobre przeciętne wyniki edukacyjne, prowadziło szerokie usługi społeczne i przeprowadziło ogromną operację usunięcia niebezpiecznych odpadów po pożarze w Przylepie. To są powody do pochwały. W oświacie pojawia się wreszcie benchmark, który pozwala coś naprawdę ocenić: wyniki zielonogórskich ósmoklasistów były przeciętnie lepsze od średnich wojewódzkich i krajowych. Jednocześnie różnice między szkołami były bardzo duże. Z matematyki SP nr 8 osiągała ponad 72 proc., a SP nr 21 niewiele ponad 15 proc. Właśnie tak powinien wyglądać uczciwy opis: miejska średnia jest dobra, ale za średnią kryją się nierówności wymagające analizy.

Inwestycje w 2024 roku także pokazują, jak niebezpieczne bywa operowanie jedną zbiorczą wartością. Wykonanie wydatków majątkowych wynosiło około 87,18 proc., co brzmi bardzo dobrze. Dopiero analiza 138 pozycji z dodatnim planem pokazała, że 18 miało wykonanie zerowe, 35 poniżej 50 proc., a aż 71 było zrealizowanych w co najmniej 99 proc. Nie mamy więc po prostu systemu „wykonanego w 87 proc.”, tylko dwie rzeczywistości: wiele przedsięwzięć wykonanych bardzo sprawnie i sporą grupę takich, które prawie nie ruszyły. Raport powinien wyjaśnić dlaczego.

Jeszcze mocniejszy jest przykład Budżetu Obywatelskiego. Dziewięć zwycięskich projektów miało około 7,47 mln zł planu, a wykonanie w 2024 roku wyniosło około 2,71 mln, czyli 36,2 proc., choć kilka konkretnych projektów zostało zrealizowanych bardzo dobrze. Znów nie chodzi o to, aby z każdej inwestycji przesuniętej na kolejny rok robić aferę. Chodzi o to, by mieszkaniec nie musiał sam odkrywać, że pomiędzy „wybrano do realizacji” a „zrealizowano” istnieje niekiedy całkiem szeroka dolina procedur, przetargów, dokumentacji i przesunięć.

Mieszkalnictwo nadal pozostawało jednym z najbardziej niedodiagnozowanych problemów. Materiał mówił o 950 wnioskach i 85 skierowaniach do lokali socjalnych i komunalnych. Nie wolno oczywiście mechanicznie podzielić jednej liczby przez drugą i ogłosić, że miasto zaspokaja 9 proc. potrzeb, bo zakres obu danych nie jest tożsamy. Ale proporcja powinna skłonić autorów raportu do pokazania liczby oczekujących, mediany czasu oczekiwania, pustostanów, lokali oddanych, odzyskanych i wyremontowanych. Tego zabrakło. I tak po siedmiu latach raportowania nadal trudno było odpowiedzieć na najbardziej oczywiste pytanie: czy mieszkanie komunalne było w Zielonej Górze łatwiej dostępne niż rok wcześniej?

Podobnie z demografią. Miasto miało w ewidencji 133 226 osób, USC odnotował 1547 urodzeń i 1713 zgonów, ale raport nie przedstawiał pełnego szeregu liczby mieszkańców, struktury wieku, migracji czy prognozy, choć ograniczenie depopulacji było już problemem strategicznym. Z transportem było niemal komicznie podobnie. Miasto inwestowało w elektryczne autobusy, ITS, Park&Ride i kampanię „Kierowco zostań pasażerem MZK”, ale w przekazanym raporcie nie było podstawowego szeregu pokazującego liczbę pasażerów MZK w latach 2019-2024. To tak, jakby prowadzić program odchudzania, precyzyjnie raportować zakup bieżni, stroju i karnetu na siłownię, po czym konsekwentnie odmawiać wejścia na wagę.

I wtedy przychodzi rok 2025. Tutaj trzeba urząd naprawdę pochwalić, i to bez ironicznego „ale” w połowie pierwszego zdania. Po siedmiu latach cyfrowych wykopalisk mieszkaniec dostał jeden 102-stronicowy, przeszukiwalny PDF, z osadzonym tekstem, odsyłaczami, tabelami i wykresami. Konstrukcja stała się logiczniejsza, dokument podzielono na pięć głównych części i po raz pierwszy problem technicznej fragmentacji przestał dominować nad wszystkim innym. To jest ogromny postęp. Naprawdę. Cywilizacja dotarła do etapu jednego pliku i należy to odnotować z należnym szacunkiem, nawet jeśli ludzkość potrzebowała na ten wynalazek nieco mniej czasu niż zielonogórskie raportowanie.

Tyle że właśnie dzięki tej poprawie jeszcze wyraźniej widać problem głębszy. Urząd wykonał wreszcie pracę archiwisty, lecz nadal tylko częściowo wykonuje pracę analityka. Dokument jest uporządkowany, ale wciąż częściej mówi, co zrobiono, niż co dzięki temu się zmieniło. UrbanLab istnieje. Dobrze. Ale jaki przyniósł rezultat? Miasto buduje mieszkania. Dobrze. Ale czy kolejka się skróciła? Inwestuje w transport. Świetnie. Ale czy przybywa pasażerów i spada zależność od samochodu? Strategia mówi o zatrzymywaniu młodych. Znakomicie. Ale czy rzeczywiście ich zatrzymuje? Raport nie ma wciąż prostej tabeli pokazującej dla każdego celu wartość bazową, poprzedni rok, rok bieżący, cel 2030 i kierunek zmiany.

Co ważne, z raportu za 2025 rok wyłania się sporo realnych sukcesów. Zielona Góra pozostaje bardzo aktywna w pozyskiwaniu zewnętrznego finansowania. W ramach Zielonogórsko-Nowosolskiego Obszaru Funkcjonalnego złożono 20 projektów za ponad 110 mln zł, wartość podpisanych umów sięgała 82,8 mln zł, podpisano też umowę na drugi etap poprawy efektywności komunikacji miejskiej o wartości 180 mln zł. Rozwijano szkolnictwo zawodowe, Branżowe Centra Umiejętności i utworzono 95 nowych miejsc przedszkolnych na Czarkowie. To nie jest obraz administracji sparaliżowanej czy miasta pogrążonego w stagnacji. Przeciwnie, aparat miejski umie przygotowywać projekty, sięgać po KPO i fundusze europejskie i prowadzić duże przedsięwzięcia.

Bardzo dobrze wypada również część środowiskowa, zwłaszcza opis skutków pożaru w Przylepie. Tutaj raport wreszcie zachowuje się miejscami tak, jak powinien: nie ukrywa problemów, opisuje przekroczenia zanieczyszczeń, dalsze badania, stan wód i konieczność kontynuowania działań. Podobnie opisuje przypadek odpadów przy ulicy Moniuszki, gdzie nakaz nie został wykonany, grzywna nie zadziałała, egzekucja okazała się bezskuteczna i konieczne stało się wykonanie zastępcze. To jest cenna zmiana kultury komunikacyjnej. Stan miasta naprawdę nie składa się wyłącznie z otwarć, podpisanych umów i przeciętych wstęg. Raport, który uczciwie pisze „mamy problem, próbowaliśmy tego, nie zadziałało, robimy następne”, jest bardziej wiarygodny, nie mniej.

Ale rok 2025 przynosi również sygnał, którego nie wolno zagłuszać dobrymi projektami. Dochody wyniosły około 1,598 mld zł, wydatki 1,739 mld, deficyt około 140,55 mln zł. Różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi wyniosła około minus 41,03 mln zł. Wydatki bieżące zwiększyły się rok do roku o około 9,7 proc., natomiast inwestycje nominalnie spadły z około 238,7 do 232 mln zł. Zadłużenie wzrosło z około 664,9 mln do 774,4 mln zł, czyli o około 109,5 mln zł, podczas gdy dochody rosły wolniej. Relacja długu do dochodów wzrosła z około 45,1 do 48,5 proc.

Nadal nie jest to finansowe załamanie. Miasto nie miało zobowiązań wymagalnych i spełniało wymogi ustawowe. Ale margines we wskaźniku z art. 243 wynosił zaledwie około 0,19 punktu procentowego: 7,72 proc. przy limicie 7,91 proc. To już nie jest ten sam komfort, który widzieliśmy w 2018 czy 2021 roku. I właśnie zestawienie całych ośmiu lat pokazuje coś, czego żaden pojedynczy raport nie pokazuje dostatecznie wyraźnie: Zielona Góra przeszła od okresu bardzo silnej nadwyżki operacyjnej i inwestycyjnego optymizmu do sytuacji, w której nadal intensywnie inwestuje i pozostaje wypłacalna, ale jej przestrzeń finansowa jest znacznie ciaśniejsza. To nie jest powód do alarmistycznych nagłówków o bankructwie. Jest to bardzo dobry powód do ostrożności.

Tym bardziej niedopuszczalny jest błąd znajdujący się akurat w jednej z najważniejszych części raportu za 2025 rok. Tekst prawidłowo wskazuje deficyt budżetu na poziomie minus 140,55 mln zł, podczas gdy wykres zatytułowany „Wynik budżetu Miasta Zielona Góra w roku 2025” pokazuje plus 87,4 mln zł. Liczbę można odtworzyć po uwzględnieniu przychodów i rozchodów, ale nie jest to wynik budżetu rozumiany jako różnica dochodów i wydatków. Dla zwykłego odbiorcy grafika może więc sugerować dokładnie odwrotną sytuację od rzeczywistego wyniku budżetu. W tym samym rozdziale pojawia się prawdopodobnie błędny rok odniesienia przy opisie wzrostu zadłużenia. Jeden PDF to ogromny krok naprzód. Jeden redaktor merytoryczny z kalkulatorem przed publikacją byłby kolejnym.

Jeżeli spojrzeć na wszystkie lata jednocześnie, najciekawszy jest właśnie trend finansowy. W 2018 roku nadwyżka operacyjna wynosiła około 52,6 mln zł. W 2021 aż około 109,5 mln. W 2022 zostało z niej niespełna 17 mln. W 2023 podstawowy wynik operacyjny był już ujemny o około 32,8 mln, a w 2025 różnica dochodów i wydatków bieżących wynosiła około minus 41 mln. Tych liczb nie powinno się mechanicznie zestawiać bez uwzględnienia zmian systemu finansowania samorządów, inflacji i poszczególnych zdarzeń nadzwyczajnych, ale kierunek zasługuje na bardzo poważną analizę. Raporty roczne tego rodzaju analizę powinny budować automatycznie. Tymczasem przez lata trzeba ją wykonywać samemu, grzebiąc w kolejnych dokumentach.

Podobnie wyraźna jest stała mocna strona miasta: Zielona Góra potrafi inwestować i zdobywać pieniądze zewnętrzne. Widać to od wielkiego programu infrastrukturalnego 2018 roku, przez elektryfikację MZK, projekty unijne, rozbudowę infrastruktury, aż po KPO i nowe przedsięwzięcia transportowe oraz edukacyjne w 2025 roku. To nie jest mała rzecz. W administracji publicznej umiejętność przygotowania projektu, uzyskania dofinansowania, przeprowadzenia procedur i wykonania inwestycji jest rzeczywistą kompetencją. Zielonogórski urząd tę kompetencję posiada. Ale druga strona tego samego medalu jest równie trwała: skala planów nader często przewyższa zdolność ich terminowego wykonania. W różnych latach widzimy słabe wykonanie części dróg, Budżetu Obywatelskiego, inwestycji mieszkaniowych albo projektów przenoszonych na kolejne lata. To nie musi oznaczać nieudolności. Oznacza jednak, że raport powinien mieć obowiązkowy rozdział: „zadania opóźnione lub niewykonane, przyczyna, nowy termin, zmiana kosztu”. Niezwykle rewolucyjna idea: skoro coś się nie udało, napisać dlaczego.

Drugim trwałym problemem jest mieszkalnictwo. W 2019 roku malał zasób komunalny. W 2020 trzeba było samodzielnie zestawiać 979 rozpatrywanych wniosków z 91 skierowaniami i szukać danych o zasobie w zupełnie innym miejscu dokumentacji. W 2022 zasób ponownie się kurczył, a w 2024 widzimy ogromną dysproporcję pomiędzy liczbą spraw mieszkaniowych a rocznymi skierowaniami. Po ośmiu latach nadal brakuje podstawowego pulpitu: liczba gospodarstw oczekujących, średni i medianowy czas oczekiwania, liczba przydziałów, pustostanów, lokali wyremontowanych, sprzedanych, odzyskanych i oddanych w nowych inwestycjach. Bez tego urząd raportuje aktywność polityki mieszkaniowej, ale nie jej skuteczność.

Trzeci wielki problem to demografia. Już w 2019 roku pojawiał się ujemny przyrost naturalny. W kolejnych latach coraz wyraźniej przewijało się starzenie społeczeństwa i malejąca liczba mieszkańców. W 2025 roku raport podaje jednocześnie 131 863 osoby według rejestru mieszkańców i 138 476 według GUS, różnicę ponad 6600 osób. I nie ma nic złego w pokazaniu dwóch metodologii. Wręcz przeciwnie. Raport powinien je właśnie objaśniać. Powinien następnie pokazać pięcio- albo dziesięcioletni trend według jednej porównywalnej metodologii, strukturę wieku, saldo migracji, osoby w wieku 20-34 lata, udział seniorów, liczbę dzieci i prognozę. Jeżeli strategia deklaruje zatrzymywanie młodych, to liczba uruchomionych programów młodzieżowych nie odpowiada jeszcze na pytanie, czy młodzi rzeczywiście zostają.

Transport publiczny stanowi może najlepszy przykład przejścia od rzeczywistego sukcesu do niewykorzystanej szansy analitycznej. Początek badanego okresu to spektakularne odmłodzenie taboru, elektryfikacja, rozwój węzłów i systemów informacji pasażerskiej. Można było na tej podstawie stworzyć jeden z najlepszych w Polsce wieloletnich monitoringów transformacji mobilności średniego miasta. Tymczasem po kilku latach nadal pytamy o podstawową serię liczby pasażerów, modal split, liczbę samochodów osobowych na tysiąc mieszkańców, punktualność, prędkość handlową i satysfakcję. W 2025 roku raport potrafi podać 132 450 zarejestrowanych pojazdów i opisać kolejne inwestycje, lecz nie potrafi odpowiedzieć, czy mieszkańcy dzięki tym inwestycjom rzeczywiście zmieniają sposób przemieszczania się.

W oświacie sytuacja jest paradoksalnie lepsza, ponieważ zewnętrzne egzaminy wymuszają benchmark. Dzięki temu można przynajmniej zobaczyć, jak Zielona Góra wypada na tle województwa i kraju. I generalnie wypada dobrze. Problemem są duże różnice pomiędzy placówkami, które powinny prowadzić do pogłębionej analizy, a nie jedynie do prezentacji miejskiej średniej. W polityce społecznej z kolei urząd potrafi szczegółowo policzyć świadczenia, beneficjentów i programy, ale znacznie rzadziej odpowiada, jak długo czeka się na usługę i ilu mieszkańców nadal pozostaje bez odpowiedniego wsparcia. To powracający problem różnicy między produktem a rezultatem. Sto udzielonych świadczeń jest produktem administracji. Skrócenie kolejki jest rezultatem. Dziesięć wydarzeń jest produktem. Zmiana uczestnictwa w kulturze jest rezultatem. Wydanie 99 proc. budżetu jest produktem. Rozwiązanie problemu, na który budżet przeznaczono, jest rezultatem.

I właśnie tutaj porównanie z Wrocławiem staje się dla Zielonej Góry najbardziej niewygodne. W zbadanym okresie różnica była systemowa, a nie tylko kosmetyczna. Wrocław również produkował dokumenty bardzo obszerne, czasem wręcz monstrualne. Nie chodzi więc o przewagę polegającą na mniejszej liczbie stron ani bardziej eleganckiej grafice. Różnica była w konstrukcji. Materiał częściej organizowano według problemów miasta, a nie według struktury komórek urzędu, a dane częściej zestawiano w czasie i interpretowano.

Najprościej można tę różnicę ująć tak: Wrocław częściej dawał mieszkańcowi analizę wraz z materiałem dowodowym. Zielona Góra dawała materiał dowodowy i życzyła powodzenia przy analizie. To mocne zdanie, ale już po sześciu raportach z lat 2018-2023 trudno już zrzucać problem na przypadek. To był trwały model organizacyjny. Każdy departament przedstawiał swój kawałek świata własnym językiem i według własnej logiki. Finanse raportowały finanse, MOPS świadczenia, policja przestępstwa, szkoły uczniów i wyniki, spółki bilanse. Brakowało instancji, która powiedziałaby: dobrze, teraz złóżmy z tego jedno miasto.

I nie można tego usprawiedliwiać ustawą. Wrocław działał w tych samych ramach prawnych. Ta sama ustawa nie zabrania tworzyć trendów, benchmarków, krótkich diagnoz, wersji tekstowych, określać niezaspokojonych potrzeb i rozdzielać nakładów od efektów. Zielona Góra przez lata publikowała za to skany, pliki o roboczych nazwach, dokumenty o różnych strukturach, małej czcionce i starych metadanych, wzbogacone dodatkowo o urzędniczą zupę akronimową, w której MOPS, CUO, KMP, PSP, ZGM, ZGK, ZWiK, LPPT, PFRON, ZIT, MOF, SUMP, OIK, OSP, KSRG, MOSiR i BGK występują jak osobna grupa żywieniowa. Dla urzędnika te skróty są naturalne. Raport nie jest jednak prywatnym notatnikiem urzędnika.

Najważniejsza różnica pomiędzy formalną jawnością a rzeczywistą przejrzystością polega właśnie na koszcie poznawczym. Można opublikować tysiąc stron i formalnie być bardziej jawnym niż urząd publikujący sto. Ale jeżeli do ustalenia podstawowej kondycji finansów, mieszkalnictwa, transportu i usług społecznych potrzeba kilkudziesięciu godzin pracy, jawność została skonstruowana tak, że ciężar analizy przesunięto z administracji na odbiorcę. To szczególnie absurdalne w przypadku dokumentu, którego samo ustawowe znaczenie polega na tym, że ma być syntetycznym rozliczeniem stanu wspólnoty samorządowej.

Nie oznacza to, że rozwiązaniem jest wyrzucenie szczegółowych materiałów. Wprost przeciwnie. Zielona Góra posiada coś bardzo cennego: bogate dane źródłowe. Nie należy ich usuwać. Należy wreszcie nadać im odpowiednią hierarchię. Dobry raport mógłby mieć 40 stron zasadniczej diagnozy i tysiąc stron aneksów. Mieszkaniec powinien dostać pierwszą warstwę: co się poprawiło, co pogorszyło, najważniejsze wskaźniki, realizację strategii, finanse, ryzyka i problemy. Badacz, radny, dziennikarz czy organizacja społeczna powinni móc zejść do warstwy drugiej i sprawdzić pełne tabele, dokumenty spółek, uchwały i dane źródłowe. Obecnie przez większą część analizowanego okresu Zielona Góra miała świetnie rozwiniętą warstwę drugą i oczekiwała, że obywatel sam sobie dopisze pierwszą.

Dlatego raport za 2025 rok jest tak ważny. Pokazuje, że zmiana jest możliwa. Skoro udało się przejść od dziesiątek plików do jednego sensownie uporządkowanego PDF-u, nie ma żadnego powodu, dla którego następnym krokiem nie miałoby być przejście od katalogu działań do diagnozy. Schemat nie wymaga wynajęcia batalionu konsultantów i powołania międzywydziałowego Komitetu Sterującego do Spraw Przygotowania Harmonogramu Zespołu Roboczego.

Potrzebny jest niewielki zespół analityczno-redakcyjny, działający przez cały rok, oraz wspólny schemat dla wszystkich jednostek: cel, wartość bazowa, wartość docelowa, wynik bieżący, poprzednie lata, koszt, rezultat, niezaspokojona potrzeba, przyczyna niewykonania i działanie naprawcze. Raport powinien być końcowym produktem całorocznego monitorowania miasta, a nie majową akcją typu „prosimy departamenty o przesłanie materiałów”.

Na początku następnego raportu wystarczyłoby dwadzieścia kluczowych wskaźników Zielonej Góry pokazanych w szeregu co najmniej pięcioletnim: ludność, struktura wieku, migracja, miejsca pracy, bezrobocie i wynagrodzenia, mieszkalnictwo, edukacja, opieka nad dziećmi, pomoc społeczna, transport publiczny, motoryzacja, bezpieczeństwo drogowe, inwestycje, zadłużenie, wynik operacyjny, jakość powietrza, emisje, zieleń. Do tego jedna tabela realizacji Strategii 2030 i na końcu każdego rozdziału trzy krótkie odpowiedzi: co się poprawiło, co pogorszyło, co jest największym ryzykiem. Taki właśnie kierunek wynika również z analizy raportu za 2025 rok.

Po ośmiu latach można już natomiast całkiem uczciwie odpowiedzieć na pytanie, jaki obraz samej Zielonej Góry wyłania się spod tej góry dokumentów. Nie jest to miasto w upadku. Nie jest to również bezproblemowa historia sukcesu. To miasto o wysokiej zdolności projektowej i inwestycyjnej, które potrafi zdobywać finansowanie i realizować duże przedsięwzięcia, ma mocny transport publiczny pod względem infrastruktury, przyzwoite lub dobre przeciętne wyniki edukacyjne, rozbudowane usługi i administrację zdolną reagować w kryzysach. Jednocześnie jest to miasto obciążone kosztami własnej wcześniejszej ekspansji, rozległą strukturą przestrzenną i rosnącą presją finansową. Ma problem mieszkaniowy, wyzwanie demograficzne, nierówności wewnątrz systemu edukacji i usług oraz portfel inwestycji, którego ambicja regularnie testuje możliwości wykonawcze administracji. Od 2023 roku szczególnej uwagi wymaga kondycja finansów bieżących i dynamika zadłużenia. To nie jest alarm, tylko ostrzeżenie. Dobry raport powinien znać różnicę.

Największym sukcesem całego ośmioletniego eksperymentu z raportami nie jest więc wbrew pozorom żaden konkretny wskaźnik. Jest nim rok 2025, ponieważ urząd wreszcie udowodnił, że potrafi porzucić jeden z najbardziej absurdalnych elementów wcześniejszego modelu i stworzyć jeden dostępny dokument. Największą porażką pozostaje natomiast fakt, że trzeba było czekać aż tak długo, aby odkryć zalety jednego pliku, a jeszcze dłużej czekamy na odkrycie, że raport o stanie miasta powinien być produktem analitycznym, a nie tylko uporządkowanym magazynem danych.

Bo ostatecznie pytanie jest banalne. Nie to, ile uchwał wykonano, ile decyzji wydano, ile odbyło się wydarzeń, ile projektów złożono, czy ile pieniędzy wydano?

Ostateczne pytanie brzmi: czy Zielona Góra rozwijała się dobrze? na które Prezydent Miasta powinien chcieć w końcu w raporcie o stanie miasta odpowiedzieć rzeczowo.

Po ośmiu latach dokumentacji odpowiedź taką można już mozolnie zrekonstruować. Miasto przez znaczną część tego okresu rozwijało się realnie i intensywnie, szczególnie infrastrukturalnie, lecz nierównomiernie. Osiągnęło bardzo dużo w modernizacji transportu, inwestycjach i pozyskiwaniu środków, ale nie rozwiązało wielu chronicznych problemów społecznych i mieszkaniowych. W ostatnich latach rośnie finansowy koszt tego modelu. Miasto nie znajduje się w kryzysie, ale jego margines bezpieczeństwa jest mniejszy niż kilka lat wcześniej. Potrzebuje więc nie mniej inwestycji i nie mniej ambicji, lecz bardziej świadomego ważenia kosztów, efektów i ryzyk.

Tyle że tę odpowiedź właśnie powinien napisać urząd.

Mieszkaniec powinien dostać diagnozę i móc sprawdzić ją w danych. A nie dostać zbiór danych z zadaniem domowym o postawieniu samemu diagnozy o stanie miasta.

W 2025 roku Zielona Góra przestała wreszcie stawiać obywatela przed cyfrowym stanowiskiem archeologicznym z łopatką i pędzelkiem. To naprawdę duży sukces. Teraz pozostaje jeszcze jeden drobiazg: napisać raport o stanie miasta. Może w 2027 r. doczekamy się w końcu, przystępnego, rzeczowego, dostępnego i dobrego raportu o stanie miasta za rok 2026.